به گزارش کردپرس، قباد طالبانی، معاون نخست‌وزیر اقلیم کردستان عراق در روز 16 مارس، آشکارا پیش‌نویس قانون بودجه سال 2023 این کشور را مورد مناقشه قرار داد که شامل وضع مقرراتی برای کردها در ازای دریافت سهمی از بودجه‌ عمومی عراق است. اگرچه این قانون با گذشت سه مال کامل از سال جدید هنوز به تصویب مجلس عراق نرسیده اما مشکل بزرگتر، به ویژه اگر قیمت جهانی نفت در حد کنونی یا کمتر از 70 دلار پیش بینی شده در بودجه باشد، اجرایی شدن این بودجه است. اما سیاست گذاران با فرض انجام توافق، باید به چالش های فنی و سیاسی اجرا، اثرات ثانویه ناخواسته و پیامدهای بالقوه برای درک گسترده تر از فدرالیسم فکر کنند.

بر سر چه چیزی توافق شد؟

بندهای بودجه مورد بحث به چهار استان اقلیم کردستان اجازه می دهد تا سهمی از بودجه فدرال عراق را دریافت کنند. کردستان عراق بر خلاف پانزده استان دیگر عراق - که به طور رسمی به عنوان «استان‌هایی که در یک منطقه ادغام نشده‌اند» نامیده می‌شوند - دارای پارلمان، کابینه و سیستم وزارتخانه‌ای است. بنابراین، اکثر وظایف دولتی آن مستقیماً از طریق وزارتخانه‌های دولت مرکزی انجام نمی‌شود. اقلیم کردستان در عوض، مکرراً مجبور شده در مورد سهم سرانه هزینه عمومی (به اصطلاح «هزینه‌های غیرمستقل») که معمولاً توسط وزارتخانه‌های فدرال عراق به استان‌ها پرداخت می‌شود مذاکره کند. بغداد نیز مجبور بوده درآمدهای مختلف را که یک استان معمولی تحت کنترل دولت مرکزی معمولاً به دست نمی آورد، در نظر بگیرد. از جمله این درآمدها، درآمد حاصل از تولید 400000 بشکه در روز نفت در اقلیم کردستان است.معمولا این درآمدها از سهم تخصیص داده شده به اقلیم کردستان از بودجه فدرال کسر می شود.

در سال‌های گذشته، بحث‌ در مورد تخصیص‌ و کسر بودجه در سهم اقلیم کردستان درگیر مسائل گسترده‌تری مانند فدرالیسم شده است: آیا اقلیم کردستان از اختیار قانونی برای انجام اکتشاف و بازاریابی نفت برخوردار است؟ در صورت عدم سرشماری ملی، سهم سرانه آن از مخارج غیردولتی چقدر باید باشد؟ چه بخشی از بودجه باید به عنوان هزینه های غیر دولتی طبقه بندی شود؟ تصویب لایحه بودجه جاری توسط کابینه پاسخ قطعی به این سؤالات نمی دهد. این امر نشان دهنده این است که این بار نیز فقط ترتیبات موقتی برای باز کردن گره بودجه پیدا شده است.

در واقع، هر جناحی در عراق انگیزه قوی برای تصویب کردن بودجه در اسرع وقت را دارد. با توجه به روند جنجالی و طولانی تشکیل دولت پس از انتخابات پارلمانی 2021 ، در سال 2022 قانون بودجه ای وجود نداشت. بنابراین، تنها هزینه هایی که قابل پرداخت بود، پرداخت حقوق و مستمری بود. در نتیجه، سرمایه گذاری در زمان افزایش شدید قیمت نفت متوقف شد و ذخایر فدرال به حد بالایی رسید که در حال حاضر بالغ بر 115 میلیارد دلار است. همه جناح‌ها مشتاق هستند که از بودجه حجیم ناشی از این افزایش منتفع شوند. انتظار می‌رود بودجه سال جاری به 152 میلیارد دلار برسد که 50 درصد بیشتر از بودجه سال 2021 است. بنابراین، در سال جاری، کنار گذاشتن سهمی برای کردها بسیار مقرون به صرفه است و نیازهای مالی اقلیم کردستان (هرچند به سختی) میتواند بدون فشار آوردن به سایر ذینفعان برآورده شود.

مسائل باقی مانده

همانطور که طالبانی خاطرنشان کرد، هنوز در عمل تصمیمات زیادی گرفته نشده است. مهم ترین دستاوردهای نه چندان دلچسب اقلیم کردستان مربوط به بازاریابی و مدیریت درآمد برای تولید روزانه 400000 بشکه نفت است. بغداد در گذشته طرح های بسیار پیچیده ای را برای کردستان طراحی کرده تا بخشی یا تمام درآمد صادرات نفت خود را به مقامات فدرال واگذار کند. به نظر می رسد این بار بغداد به رویکرد عملگرایانه تری راضی شده است. بر اساس مفاد فعلی پیش نویس بودجه، اقلیم کردستان نفت خود را به بازار عرضه خواهد کرد و درآمد حاصل از آن را در یک حساب بانکی که مقامات فدرال می توانند بر آن نظارت کنند، واریز خواهد کرد. سپس بغداد سهم ماهانه اقلیم کردستان از آن را کسر می کند و در عین حال هرگونه مازاد آن را به کردها منتقل می کند.

با این حال، این فقط یک راه حل موقت یک ساله است و احتمالاً با توجه به اینکه نهایی کردن بودجه ممکن است چند ماه بیشتر طول بکشد، در عمل،این راه حل فقط برای نیم سال موثر خواهد بود. تا زمانی که عراق قانون فدرال نفت و گاز و یا شاید قانون تقسیم درآمد را تصویب نکند، نمی توان یک سیستم دائمی تر ایجاد کرد. تنها در این صورت مصالحه قانونی برای بررسی مجدد حکم فوریه 2022 دادگاه عالی فدرال مبنی بر خلاف قانون بودن صادرات نفت اقلیم کردستان امکان‌پذیر است. در غیر این صورت، قانون نفت و گاز کردستان 2007 و قراردادهای سرمایه گذاری بر اساس آن همچنان نامشروع خواهند ماند.

اگر بغداد، اقلیم کردستان و سایر استان‌های تولیدکننده نفت می خواهند تصویب بودجه۲۰۲۳ راه را برای حل موضوعات دیگر فراهم کند، باید در مورد چند موضوع دیگر نیز به توافق برسند

فرمول ثابت تقیسم درآمد

 بغداد علاوه بر تثبیت سهم اقلیم کردستان از مخارج غیردولتی، باید یک بار برای همیشه، تصمیم بگیرد که کدام هزینه ها غیر حاکمیتی و کدام هزینه ها مستقل هستند. این امر به معنای تعیین شفاف اندازه «کیک» بودجه است که اقلیم کردستان سهم خود را از آن دریافت می کند. برای جلوگیری از هرگونه نارضایتی در میان تشکل های غیر کرد، دولت عراق باید تشویق شود که در بودجه 2023-2024، پروژه‌های ارائه شده توسط وزارتخانه‌های دولت مرکزی در جنوب نفت خیز عراق را تکمیل کند.

تغییرات مرحله ای در بازاریابی و فروش نفت

  ابتدا اقلیم کردستان، برای بازپرداخت 3.5 میلیارد دلار بدهی خود به شرکت‌های نفتی باید بتواند نفت خود را به بازار عرضه کند زیرا به نظر می رسد بغداد تمایلی به وارث شدن بدهی های معوقه ندارد. پس از پرداخت بدهی هم یک سازوکار بازاریابی مشترک می تواند از سوی اربیل و بغداد، مانند ایجاد "سازمان بازاریابی نفت فدرال و کردستان عراق" در نظر گرفته شود.

 لزوم توجه به قراردادهای موجود 

هر گونه تغییر اساسی در قراردادهای بین المللی - که تقریباً همه آنها بر اساس قوانین غربی برای مطرح شدن در دادگاه های خارجی نوشته شده اند - منجر به سیل طرح پرونده های کیفری می شود که به سرمایه گذاری دوستان عراق در این کشور آسیب می رساند. از این رو، قانون جدید فدرال نفت و گاز باید مکمل شرایط قراردادهای موجود باشد که بر اساس قانون نفت و گاز کردستان عراق مصوبه سال 2007 امضا شده است.

باید ظرافت های خاصی در خصوص مدیریت صنعت نفت اقلیم کردستان لحاظ شود. اگر شرکت نفت منطقه کردستان به صورت مشترک توسط وزارت نفت فدرال و اقلیم کردستان تاسیس شود، باید اختیارات محلی کاملی برای تصویب طرح ها و بودجه توسعه میدان های نفتی در نظر گرفته شود. این امر مستلزم ایجاد شورای فدرال نفت و گاز در آینده، برای ایجاد یک مکانیسم مشترک است که به بغداد و کردستان عراق اجازه می دهد افزایش و کاهش تولید مثلاً برای لحاظ سهمیه اوپک را در نظر بگیرند. 

اصلاحات اقتصادی اقلیم کردستان

 اقلیم کردستان علیرغم دریافت سهم مناسبی از بودجه ملی، هنوز به سختی قادر خواهد بود بودجه منطقه ای خود را در سال جاری متعادل کند. اقلیم کردستان احتمالا در سال‌های آینده با درآمد کمتری مواجه خواهد شد. بنابراین، باید با انجام اصلاحات اقتصادی مانند کاهش یارانه‌ها، کارایی بیشتر و انتقال کارکنان بخش دولتی به بخش خصوصی برای مقابله با آن آماده شود.

نقش ایالات متحده آمریکا 

بیست سال پس از تهاجم ایالات متحده به عراق برای سرنگونی رژیم وحشیانه صدام حسین، چشم انداز کمک به عراق برای رسیدن به صلح پایدار با بزرگترین اقلیت قومی خود، یکی از مهم ترین کمک هایی است که واشنگتن می تواند در این خصوص انجام دهد. نویسنده مقاله حاضر در مقاله ای دیگر درباره نقش آمریکا در حل مناقشه انرژی بغداد-کردستان، به جزئیات حوزه‌های خاصی از کمک‌های فنی آمریکا می‌پردازد که می‌تواند به آشتی و مصالحه در بخش انرژی کمک کند که از جمله آنها ایجاد شرکت مشترک نفت و گاز اقلیم کردستان و عراق، سازوکار تقسیم سهم تولید در اوپک و میانجیگری در حل مناقشه حقوقی خط لوله نفتی عراق-ترکیه است.

در سطح سیاسی، این لحظه امیدوارکننده تنها به این دلیل امکان پذیر شده است که بازیگران بین المللی - به رهبری ایالات متحده - قویاً از احزاب قدرتمند کرد عراقی خواستند تا انعطاف بیشتری در مورد مسائل داخلی کردها و اتحاد بیشتر در تعاملات خود با بغداد نشان دهند. این فشار باید با شدت فعلی، تا زمان تصویب قانون هیدروکربن حفظ شود. رضایت پیش از موعد می تواند به سرعت به نزاع دوباره کردها منجر شود.

منبع: اندیشکده واشنگتن 

نویسنده: مایکل نایتس