حکم دادگاه فدرال درباره حقوق اقلیم؛ تعهدات اربیل چه بود و چه اجرا شد؟/ آمانج رحیم
کردپرس
بر اساس ماده ۹۴ قانون اساسی عراق، رأی دادگاه عالی فدرال به شماره ۲۲۴ و رأی پیوست آن به شماره ۲۶۹/اتحادیه/۲۰۲۳ که در ۲۱ فوریه ۲۰۲۴ صادر شده، نهایی و برای تمامی نهادهای حکومتی، از جمله وزارت دارایی فدرال و شورای وزیران، لازمالاجراست.
حتی مجلس نمایندگان نیز حق ندارد هیچ ماده یا بندی از قانون بودجه فدرال را برخلاف مفاد و احکام این رأی دادگاه عالی فدرال تصویب کند؛ بهویژه شرط غیرقانونی مرتبط کردن پرداخت حقوق اقلیم به معیار هزینهکرد واقعی، قطع تأمین مالی حقوق در زمان اختلاف میان دو دولت و ایجاد نابرابری میان حقوقبگیران اقلیم و دولت فدرال.
حقوق، سهمی از دولت نیست، بلکه حق قانونی کارمند در برابر انجام وظیفه خود است و باید از اختلافات مالی و سیاسی مصون بماند.
از این رو، در تدوین مواد مرتبط با بودجه سال ۲۰۲۷، بهویژه موادی که به حقوق و استحقاقات مالی اقلیم کردستان مربوط میشوند، مفاد و احکام این رأی باید مبنای قانونی و قانون اساسی قرار گیرد و هر متنی که با این رأی مغایرت داشته باشد، غیرقانونی و مغایر قانون اساسی است.
وظیفه نمایندگان و فراکسیونهای کردستان نیز این است که بر اجرای این رأی نظارت کنند و اجازه ندهند هیچ مادهای در بودجه تصویب شود که با مفاد و احکام رأی دادگاه فدرال مغایرت داشته باشد. در غیر این صورت، اگر شیوه، شرایط و سازوکار اختصاص هزینههای حقوق اقلیم در سال ۲۰۲۷ همان محدودیتها و شروط مواد ۱۱، ۱۲ و ۱۳ قوانین بودجه سالهای گذشته باشد، مشکلات همچنان ادامه خواهد داشت.
برای سهولت و شفافیت بیشتر، در ادامه متن اصلی عربی بخشهایی از رأی دادگاه فدرال که مستقیماً با حقوق و استحقاقات مالی اقلیم کردستان مرتبط است، بدون هیچ دخلوتصرف، تفسیر یا اظهارنظری ارائه میشود و پس از آن ترجمه کردی همان بخشها آمده است؛ با این امید که با تلاش همه طرفها، این موارد در قانون بودجه تثبیت شود.
اول: متن اصلی رأی دادگاه
۱. برابری در برخورد با حقوقبگیران — صفحه ۴
«ضروری است با تمامی کارکنان، بازنشستگان، دریافتکنندگان حمایت اجتماعی و همه کارکنان دستگاههای دولتی، اعم از غیرنظامی و نظامی، در اقلیم کردستان، همانند همتایان آنان در نهادها و مؤسسات دولتی وابسته به دولت فدرال، برخوردی یکسان صورت گیرد.»
۲. عدالت و رفع تمامی موانع و بهانهها — صفحه ۴
«تحقق عدالت میان تمامی شهروندان، بهویژه در رابطه با حقوق اقلیم، ضروری است و تمامی امکانات دولت فدرال و دولت اقلیم باید برای اجرای آن به کار گرفته شود و تمامی موانع برطرف شده و از ایجاد بهانههایی که مانع یا موجب تأخیر در اجرای آن میشوند، جلوگیری شود.»
۳. تأخیر یا کاهش حقوق، نقض حقوق است — صفحه ۴
«وظیفه انسانی، اخلاقی و ملی ایجاب میکند همه تلاشها برای حل مشکل دریافتنکردن حقوق ماهانه در موعد مقرر به کار گرفته شود. تأخیر در پرداخت حقوق یا کسر آن، همانگونه که در اقلیم در حال وقوع است، نقض حقوق بوده و با مفاد ماده ۳۰، بند اول قانون اساسی مغایرت دارد.»
۴. نابرابری در میزان حقوق و زمان استحقاق آن — صفحه ۷
«عدم برابری میان افراد یک ملت در میزان حقوق، در میان افرادی که از نظر وظایف شغلی در یک رده قرار دارند، و همچنین در زمان استحقاق حقوق، با تمامی این ارزشها مغایرت دارد.»
۵. اختلاف دولت فدرال و دولت اقلیم نباید موجب عدم پرداخت حقوق شود — صفحه ۱۱
«اختلاف میان دولت فدرال و دولت اقلیم درباره اجرای مواد قانون بودجه عمومی فدرال جمهوری عراق به شماره ۱۳ سال ۲۰۲۳، بهویژه مواد ۱۲ و ۱۳ آن، که ماده ۱۲، بند دوم، جزء «هـ» وزارت دارایی فدرال را ملزم کرده است پس از اجرای بندهای «الف، ب، ج و د» همان ماده از سوی اقلیم، استحقاقات اقلیم را مطابق قانون بودجه بهصورت ماهانه تأمین کند، نباید دلیل اصلی عدم دریافت حقوق ماهانه کارکنان، بازنشستگان و دریافتکنندگان شبکه حمایت اجتماعی در اقلیم در موعد مقرر باشد.»
دادگاه عالی فدرال در سال ۲۰۲۴ درباره حقوق چه چیزی از اقلیم خواست و اقلیم چه اقداماتی انجام داد؟
در بخش نخست، درباره حقوق و استحقاقات حقوقبگیران اقلیم بر اساس رأی دادگاه فدرال صحبت شد؛ در اینجا بخش دیگر همان رأی، یعنی تعهدات اقلیم و نحوه اجرای آنها بررسی میشود.
رأی دادگاه عالی فدرال به شماره ۲۲۴ و رأی پیوست آن به شماره ۲۶۹/اتحادیه/۲۰۲۳ که در ۲۱ فوریه ۲۰۲۴ صادر شد، چند تعهد روشن را بر دولت اقلیم کردستان تحمیل کرده است. آیا همه این تعهدات اجرا شدهاند؟
۱. بانکی شدن دریافت حقوق
برای تمامی حقوقبگیران اقلیم کردستان فرآیند بیومتریک انجام شده و آنان برای دریافت حقوق از طریق سیستم بانکی ثبتنام کردهاند.
همچنین بر اساس دستور صریح دادگاه عالی فدرال، هر بانکی که مجوز بانک مرکزی عراق را داشته باشد و تحت نظارت و دستورالعملهای بانک مرکزی فعالیت کند، برای این فرآیند مورد تأیید است.
بنابراین، انتقال پرداخت حقوق به سیستم بانکی اجرا شده است.
۲. فهرست حقوق و اطلاعات حقوقبگیران
هر ماه فهرست حقوق و اطلاعات حقوقبگیران اقلیم به وزارت دارایی فدرال ارسال میشود و این کار با همان شیوه و سازوکار حسابداری فدرال انجام میگیرد.
سپس ادارات مربوطه در وزارت دارایی فدرال این اطلاعات را بررسی و حسابرسی کرده و پس از تأیید، پرداخت حقوق را انجام میدهند.
به این معنا که تعداد حقوقبگیران، رتبهها و درجات آنان، میزان حقوق و اطلاعات مالی مرتبط، هر ماه تحت بررسی و نظارت وزارت دارایی فدرال قرار دارد.
۳. تراز حسابرسی و حسابهای اقلیم
تراز کامل درآمدها و هزینههای اقلیم بهطور مستمر به وزارت دارایی فدرال ارسال میشود و تا زمانی که تراز حسابرسی ماه قبل به وزارت دارایی فدرال نرسیده باشد، حقوق پرداخت نمیشود.
علاوه بر این، هر سه ماه یکبار دیوان نظارت مالی فدرال درآمدها، هزینهها و حسابهای اقلیم را بررسی و حسابرسی میکند.
بدین ترتیب، تعهدات مربوط به ارائه حسابها و نظارت مالی نیز اجرا شده است.
۴. درآمدهای غیرنفتی
در رابطه با درآمدهای غیرنفتی، بر اساس مصوبه شماره ۵۵۰ شورای وزیران فدرال در سال ۲۰۲۵، مبلغ ۱۲۰ میلیارد دینار در ماه تعیین شده است.
این مبلغ هر ماه از تأمین مالی حقوق اقلیم کردستان کسر میشود؛ به این معنا که تعهد اقلیم درباره میزان تعیینشده درآمدهای غیرنفتی، در عمل اجرا میشود.
۵. نفت و درآمدهای نفتی
در زمینه نفت، که سالها یکی از محورهای اصلی اختلاف میان اربیل و بغداد بوده است، اکنون پیشرفت اساسی حاصل شده است.
اقلیم کردستان زیرساختهای نفتی، انرژی و خط لوله صادراتی خود را در خدمت عراق قرار داده و در حال حاضر بیش از ۲۵۰ هزار بشکه نفت در روز از طریق این زیرساخت به بندر جیهان منتقل و در آنجا فروخته میشود و درآمد حاصل از فروش آن نیز به خزانه فدرال بازمیگردد؛ علاوه بر ۱۲۰ میلیارد دینار درآمد داخلی.
بدین ترتیب، تعهد اقلیم در زمینه نفت و درآمدهای نفتی اجرا شده است و اقلیم اکنون از محل درآمدهای نفتی و غیرنفتی خود، سهم قابل توجهی از درآمدهای فدرال عراق را تأمین میکند.
بنابراین، نتیجه روشن است:
پرداخت بانکی حقوق اجرا شده است؛ فهرست حقوق بهصورت ماهانه بررسی و تأیید میشود؛ تراز حسابرسی و حسابها ارائه میشوند؛ دیوان نظارت مالی فدرال بهطور مستمر حسابرسی میکند؛ ۱۲۰ میلیارد دینار درآمد غیرنفتی ماهانه محاسبه میشود؛ نفت صادر میشود و درآمد آن نیز به خزانه فدرال بازمیگردد.
یعنی تمامی تعهداتی که رأی دادگاه عالی فدرال بر دولت اقلیم کردستان گذاشته، اجرا شده است.
اکنون یک پرسش ساده و منطقی باقی میماند:
وقتی اقلیم تعهدات خود را اجرا کرده است، چرا باید حقوق مردم همچنان به اختلافات دیگر میان اربیل و بغداد گره بخورد؟
خود رأی دادگاه عالی فدرال تأکید میکند که اختلاف میان دولت فدرال و دولت اقلیم نباید موجب شود کارکنان، بازنشستگان و دریافتکنندگان شبکه حمایت اجتماعی، حقوق ماهانه خود را در موعد مقرر دریافت نکنند.
از این رو، در آستانه تدوین پیشنویس قانون بودجه عمومی فدرال برای سال ۲۰۲۷، لازم است این اصل بهروشنی تثبیت شود:
اقلیم تعهدات خود را اجرا کرده است؛ حقوقبگیران اقلیم نیز باید حقوق و استحقاقات مالی خود را بهصورت مستمر و در موعد مقرر دریافت کنند.
حقوق، حق مردم است و نباید به بخشی از اختلافات میان دو دولت تبدیل شود.
هزینههای حاکمیتی و تأثیر آنها بر سهم و حقوق اقلیم کردستان
در هر کشوری که نظام فدرالی دارد، وجود هزینههای حاکمیتی امری عادی است؛ مانند دفاع، سیاست خارجی و تعهدات ملی. اقلیم و استانها نیز از طریق سهم خود در تأمین این هزینهها مشارکت دارند.
بنابراین، بحث بر سر اصل وجود هزینههای حاکمیتی نیست؛ بلکه پرسشهای اصلی این است:
چه مواردی هزینه حاکمیتی محسوب میشوند؟ حجم آنها چقدر است؟ چگونه هزینه میشوند؟ و چه تأثیری بر سهم و استحقاقات مالی اقلیم کردستان دارند؟
اول: هزینههای حاکمیتی چگونه بر سهم اقلیم تأثیر میگذارند؟
این مهمترین نکته برای درک موضوع است.
به زبان ساده، سهم اقلیم کردستان بر اساس کل هزینههای بودجه محاسبه نمیشود؛ بلکه ابتدا هزینههای حاکمیتی و برخی هزینههای فدرال دیگر از مجموع هزینهها کسر میشوند و سپس سهم اقلیم بر اساس مبلغ باقیمانده محاسبه میشود.
برای مثال، اگر کل هزینههای بودجه ۲۰۰ تریلیون دینار باشد و ۵۰ تریلیون دینار بهعنوان هزینه حاکمیتی از آن کسر شود، مبنای محاسبه سهم اقلیم ۱۵۰ تریلیون دینار خواهد بود، نه ۲۰۰ تریلیون دینار.
اگر هزینههای حاکمیتی از ۵۰ تریلیون به ۷۰ تریلیون دینار افزایش یابد، مبنای محاسبه سهم اقلیم از ۱۵۰ تریلیون به ۱۳۰ تریلیون دینار کاهش پیدا میکند.
این ارقام صرفاً نمونههایی برای توضیح شیوه محاسبه هستند، اما نکته مهمی را نشان میدهند:
هرچه حجم و دامنه هزینههای حاکمیتی بیشتر شود، مبنای محاسبه سهم اقلیم کوچکتر خواهد شد.
بنابراین در بودجه ۲۰۲۷ فقط دانستن اینکه «درصد سهم اقلیم چقدر است؟» اهمیت ندارد؛ بلکه پیش از آن باید مشخص شود چه میزان از بودجه تحت عنوان هزینههای حاکمیتی کسر شده و چه مواردی در این هزینهها گنجانده شده است.
دوم: مشارکت در تأمین مالی؛ اما نقش اقلیم و استانهای عراق در نظارت بر هزینهکرد چیست؟
نکته مهم دیگر این است که اقلیم کردستان از طریق سهم خود در تأمین مالی هزینههای حاکمیتی مشارکت میکند، اما در فرآیند تعیین، هزینهکرد، نظارت و حسابرسی این هزینهها نقش مستقیمی ندارد.
به این معنا که بخشی از درآمدهای عمومی که سهم اقلیم نیز در آن وجود دارد، برای تأمین هزینههای حاکمیتی اختصاص داده میشود؛ اما اقلیم بهصورت مستقیم در تعیین اینکه این پول کجا، چرا و چگونه هزینه شود و چگونه بر هزینهکرد آن نظارت و حسابرسی صورت گیرد، مشارکت ندارد.
بنابراین در کنار پرسش «اقلیم چه میزان از هزینههای حاکمیتی را تأمین میکند؟»، یک پرسش مهم دیگر نیز وجود دارد:
اگر اقلیم در تأمین این هزینهها مشارکت دارد، سازوکار مشارکت اقلیم در نظارت، حسابرسی و اطمینان از نحوه هزینهکرد این پول چیست؟
اصل عدالت مالی فقط مشارکت در تأمین پول نیست؛ شفافیت و نظارت بر نحوه هزینهکرد نیز بخش مهمی از این معادله است.
سوم: به زبان ساده، هزینه حاکمیتی چیست؟
هزینه حاکمیتی مجموعهای از هزینههای عمومی دولت است که پیش از محاسبه سهم اقلیم از مجموع بودجه کسر میشود و اقلیم نیز از طریق سهم خود در تأمین آنها مشارکت دارد.
برای نمونه، اقلیم از طریق سهم خود در تأمین حقوق، بودجه اداری و سرمایهگذاری، آموزش و تسلیح وزارت دفاع عراق مشارکت دارد؛ همچنین در هزینههای حشد شعبی و دستگاه مبارزه با تروریسم نیز مشارکت میکند.
همچنین اقلیم در هزینههای رئیس و وزیران فدرال، اعضای مجلس نمایندگان و سفیران، هزینههای هر سه ریاست فدرال شامل ریاست جمهوری، شورای وزیران و مجلس نمایندگان، دادگاه عالی فدرال و دیوان نظارت مالی فدرال مشارکت دارد؛ علاوه بر حقوق و هزینههای وزارت امور خارجه و سفارتخانهها و کنسولگریهای عراق در خارج از کشور.
چهارم: هزینههای حاکمیتی در طول سالها چگونه افزایش یافتهاند؟
در بودجه سال ۲۰۰۹، مجموع هزینههای حاکمیتی حدود ۱۲.۵ تریلیون دینار بود؛ یعنی حدود ۱۸ درصد کل هزینههای بودجه.
در بودجه سالهای ۲۰۲۳ تا ۲۰۲۵، این رقم به حدود ۴۷.۴ تریلیون دینار در سال رسیده؛ یعنی حدود ۲۴ درصد کل بودجه.
به عبارت دیگر، در مقایسه با سال ۲۰۰۹، هزینههای حاکمیتی از ۱۲.۵ تریلیون به حدود ۴۷.۴ تریلیون دینار افزایش یافتهاند؛ یعنی تقریباً چهار برابر یا حدود ۲۷۸ درصد افزایش.
اما مهمتر از افزایش حجم مالی، گستردهتر شدن تعریف و موارد هزینههای حاکمیتی است. در سال ۲۰۰۵ هزینههای حاکمیتی تنها شامل ۱۶ مورد بود، اما در بودجه سالهای ۲۰۲۳ تا ۲۰۲۵ این تعداد به ۱۰۶ مورد رسیده است.
بنابراین موضوع فقط افزایش حجم هزینههای حاکمیتی نیست؛ بلکه دامنه این هزینهها نیز در طول سالها گستردهتر شده است.
پنجم: مشارکت در هزینههای حاکمیتی در برابر مشارکت عادلانه در نهادهای فدرال
در اینجا یک نکته مهم قانون اساسی وجود دارد.
اقلیم کردستان تنها در تأمین هزینههای نهادهای حاکمیتی و فدرال مشارکت ندارد؛ بلکه بر اساس ماده ۱۰۵ قانون اساسی عراق، اقلیم و استانها حق مشارکت عادلانه در اداره نهادهای مختلف دولت فدرال، هیئتها و نمایندگیها را دارند.
یعنی زمانی که اقلیم از طریق سهم خود در هزینههای وزارت دفاع، وزارت امور خارجه، ریاستهای فدرال و دیگر نهادهای حاکمیتی مشارکت میکند، باید مشارکت عادلانه ساکنان اقلیم در این نهادها نیز در عمل بازتاب پیدا کند.
برای نمونه، این اصل باید در درجات و پستهای وزارت دفاع و نیروهای مسلح فدرال، وزارت امور خارجه، سفارتخانهها و کنسولگریها، سه ریاست فدرال و دیگر نهادهای فدرال نمود پیدا کند.
در واقع، این مشارکت عادلانه تاکنون در بسیاری از نهادهای فدرال به میزان لازم تحقق پیدا نکرده است.
بنابراین در کنار پرسش «اقلیم چه میزان از هزینههای حاکمیتی را پرداخت میکند؟»، یک پرسش قانون اساسی دیگر نیز مطرح است:
مشارکت عادلانه اقلیم در اداره این نهادهای فدرال و حاکمیتی کجاست؟
ششم: پیشمرگه در کجای این معادله قرار دارد؟
وقتی اقلیم کردستان از طریق سهم خود در حقوق، آموزش، تسلیح و هزینههای وزارت دفاع و دستگاههای امنیتی فدرال مشارکت میکند، در مقابل باید بودجه و استحقاقات مالی نیروهای پیشمرگه نیز بهطور روشن در بودجه فدرال مورد توجه قرار گیرد.
نباید اقلیم در هزینههای دفاعی و امنیتی عراق مشارکت داشته باشد، اما حقوق، آموزش، تسلیح و بودجه پیشمرگه تنها بر دوش بودجه اقلیم باقی بماند.
این یکی از موضوعات اصلی است که باید در بودجه سال ۲۰۲۷ بهروشنی مورد توجه قرار گیرد.
هفتم: بدهیهای عراق
اقلیم کردستان از طریق سهم خود در بازپرداخت بدهیهای داخلی و خارجی عراق و اقساط و سود این بدهیها مشارکت دارد.
در اینجا یک پرسش ساده مطرح میشود:
اگر اقلیم در بازپرداخت بدهیها و سود آنها مشارکت دارد، هنگام دریافت و استفاده از این بدهیها، سهم و استحقاق اقلیم چگونه مورد توجه قرار گرفته است؟
منظور این نیست که اقلیم نباید در بازپرداخت بدهیهای ملی مشارکت داشته باشد؛ اصل موضوع ساده است:
اگر در تعهد مشارکت دارد، باید در استحقاق نیز با همان معیار مورد توجه قرار گیرد.
جمعبندی
در بودجه سال ۲۰۲۷ تنها درصد سهم اقلیم اهمیت ندارد؛ مبنایی که سهم بر اساس آن محاسبه میشود، حجم و ترکیب هزینههای حاکمیتی و استحقاقات اقلیم در برابر آنها نیز به همان اندازه اهمیت دارند.
بنابراین لازم است در بودجه سال ۲۰۲۷ بهروشنی به این پرسشها پاسخ داده شود:
- هزینههای حاکمیتی چه میزان است و چه مواردی را شامل میشود؟
- اقلیم چه میزان در تأمین آنها مشارکت دارد و چگونه میتواند در نظارت و حسابرسی هزینهکرد آنها مشارکت داشته باشد؟
- بودجه و استحقاقات مالی پیشمرگه در کجا قرار دارد؟
- سهم اقلیم از بدهیها و پروژههای ملی چه میزان است؟
- چگونه میتوان از مشارکت عادلانه ساکنان اقلیم در نهادهای فدرال و حاکمیتی اطمینان حاصل کرد؟
اقلیم کردستان بخشی از عراق است و در تعهدات ملی مشارکت دارد؛ در مقابل، استحقاقات مالی، مشارکت نهادی و حق نظارت و شفافیت نیز باید با همان اهمیت مورد توجه قرار گیرند.
تعهد و استحقاق؛ هر دو باید با یک معیار سنجیده شوند.
منبع
رأی دادگاه عالی فدرال به شماره ۲۲۴ و رأی پیوست آن به شماره ۲۶۹/اتحادیه/۲۰۲۳، صادرشده در ۲۱ فوریه ۲۰۲۴، منتشرشده در روزنامه رسمی «الوقائع العراقية»، شماره ۴۷۶۴، در تاریخ ۱۱ مارس ۲۰۲۴.
دیدگاه کاربران